陈丽萍 朱玉成：中外合作办学省级政府教育统筹的问题归因与对策研究——国家教育体制改革试点调研报告
中外合作办学作为国际教育交流与合作领域的一种重要形式，是经济全球化背景下我国教育与国际教育扩大交流合作的一种有益尝试和探索。改革开放37年来，我国中外合作办学发展迅速，办学规模不断扩大，办学层次逐渐提高，逐步形成了多层次、全方位、宽领域的崭新格局。2015年是《中华人民共和国中外合作办学条例》(简称《条例》)颁布的第13年。十余年来，特别是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》(简称《教育规划纲要》)实施5年来，中外合作办学总体情况良好，形成了高水平、示范性的快速发展势头，信誉度、品牌度与社会关注度大幅提升，对促进教育改革发展、推动教育对外开放和拓宽人才培养途径的作用进一步凸显，极大地满足了我国人民群众日益增长的教育需求。
一、我国政府中外合作办学的政策演变解析
（一）我国政府中外合作办学的政策演变历程
我国中外合作办学历经了30多年的发展历程，逐渐形成了较为完备的政策体系。从政策的完整性、政策的配套措施、政策的认可度以及政策的权威性等方面来看，我国中外合作办学政策演变历程大体上可分为三个阶段。
1. 起始阶段。以1984年签署的《亚太地区高等教育相互承认学历、学位和文凭公约》为标志，我国开始探索各种形式的中外合作办学。1993年国家教委发布《关于境外机构的个人来华合作办学问题的通知》(简称《通知》)，通过界定中外合作办学的主体、类别以及范围，初步认可了合作办学的可能性，勾勒出了中外合作办学政策的基本框架。
2. 完善阶段。1995年，国家教委颁布《中外合作办学暂行规定》(简称《暂行规定》），这是继《通知》后的一个比较完备的关键性政策法规。1996年，国务院下发《关于加强中外合作办学活动中学位授予管理的通知》作为《暂行规定》的重要补充，规范了本科及以上学位的中外合作办学活动。这一时期的政策多以规定的形式出现，政策的规范性、权威性大为加强，中外合作办学开始正式走上依法办学、依法管理的轨道。至此，中外合作办学的完整框架基本形成。
3. 成熟阶段。为了与我国加入WTO的教育服务承诺相衔接，国务院在2003年颁发了《中华人民共和国中外合作办学条例》，该条例成为我国规范中外合作办学活动的第一部行政法规。2004年，教育部颁发《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》(简称《实施办法》)，作为《条例》的配套规章与实施细则，进一步增强了中外合作办学政策的可操作性。此后，我国政府又统一制定和更新了一系列指导性规范和意见：从教育部《关于做好中外合作办学机构和项目复核工作的通知》（2004年）、《关于当前中外合作办学若干问题的意见》(2006年)，到教育部《关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》(2007年)，教育部《关于开展中外合作办学评估工作的通知》(2009年)，再到《中外合作办学评估方案》(2009年)，这些相应的政策法规不仅把中外合作办学上升到规范化、法制化层面，还构建起了包含主政策、配套政策和补充性政策在内的系统性法规体系，标志着中外合作办学正式进入成熟阶段。
（二）我国政府中外合作办学的政策特征分析
从我国政府中外合作办学政策的演变历程来看，我国政府对中外合作办学的态度由一开始的谨慎支持转为后期的积极引导，政策的规范性和权威性程度不断提高，政策内容不断细化并具可操作性，一些原先存在较大争议的重大价值性问题也得以突破，政策发展成果值得肯定。
1. 中外合作办学由谨慎支持到积极引导的转变。在中外合作办学初期，我国政府在政策指导和推广宣传上表现比较谨慎，最初提出“积极慎重、以我为主、加强管理、依法办学”的方针，把中外合作办学视为“中国教育事业的补充”。随着国际文化交流的日趋频繁和中外合作办学的深入发展，我国政府对中外合作办学活动的态度转为支持和积极引导，《条例》明确提出“扩大开放、规范办学、依法管理、促进发展”的指导原则，中外合作办学的地位也上升为《条例》中的“中外合作办学是我国教育事业的组成部分”。
2.中外合作办学政策的规范性和权威性程度不断提高，政策内容更加细化、具体化和具可操作性。我国最早涉及中外合作办学的政策《关于境外机构的个人来华合作办学问题的通知》是一个规范性文件，且只在内部印发而不做社会宣传，政策的法律效力较低。其后出台的《中外合作办学暂行规定》属于行政部门规章，政策的权威性得到很大的提高，但内容基本为宏观性的指导意见。而《中外合作办学条例》则是国务院行政法规，是规范中外合作办学活动的最高层次的法规，法律效力大大增加，且有很多涉及微观层面的操作性指导意见，标志着中外合作办学正式进入法制化、规范化轨道。
3.中外合作办学政策中的一些重大价值性问题得以突破。在我国中外合作办学早期，中外合作办学的“公益性与营利性”问题备受争议，出于对教育公益性属性的考量，《暂行规定》明确“一切中外合作办学活动不得以营利为目的”。随后，我国加入世界贸易组织，《民办教育促进法》率先对“合理回报”问题予以规章层面的确认，《条例》也相应删除了“不得以营利为目的”的规定，而《实施办法》则更进一步明确举办者在确认教育公益性基础上取得“合理回报”的权利。需要注意的是，这种回报是一种奖励性而非投资性回报，是在坚持公益性前提下的回报，但仍属我国法律法规对国际非营利组织通则所作的一个重大变通，对于吸引社会资本进入教育领域是一大突破。
二、中外合作办学省级政府教育统筹试点的现状
国家教育体制改革试点“中外合作办学省级政府教育统筹”项目由北京市教委、上海市教委、浙江省教育厅、云南省教育厅和广西壮族自治区教育厅5个教育厅（教委）来承担，试点所涉及的省（自治区）无论从地域分布、人口状况还是经济发展水平来看，都具有一定的代表性。在试点中，各省教育部门立足各地区的政治经济条件和区域办学环境，形成了具有自身特色的中外合作办学模式。虽然部分试点单位仍存在一些管理与制度的适应问题，但总体而言中外合作办学试点对各单位改革的推进作用较大。
（一）“量”的分析
经过30多年的发展，尤其是《教育规划纲要》颁布实施5年来，我国中外合作办学初具规模，办学结构更加合理，学科布局逐步优化，进入了一个平稳、快速发展的新时期。根据此次各试点教育厅上报汇总的资料来看，自2010年以来，教育部协同各省教育部门共进行了6次本科及以上中外合作办学项目的评议和审批工作。截至2013年，由教育部审批或由省级政府审批并报教育部备案的中外合作办学机构和项目1979个（见图1）。从中外合作办学的领域来看，除义务教育和军事、宗教等领域外，涉及其他各个办学领域；从办学规模来看，我国目前中外合作办学在校生总数约为55万人，其中高等教育阶段在校生约45万人，占全日制高校在校生规模的1.4%，高等教育阶段中外合作办学毕业生人数达150余万。从地域分布来看，国家近年来支持中西部地区举办了257个中外合作办学项目，占《教育规划纲要》实施以来举办项目总数的44%。2014年，西藏、青海和宁夏三省实现了中外合作办学项目零的突破，至此，内地32个省（直辖市、自治区）均有中外合作办学项目。
（二）“质”的描述
《条例》颁布十余年来，我国中外合作办学初具规模，高水平、示范性的中外合作办学机构和项目大幅增加，在规模与效益上都取得了长足发展，并且这个势头还将持续。同时，长期以来困扰中外合作办学的深层次矛盾正在逐步得到解决。
1. 推动了教育管理体制改革，为政府角色转型奠定了基础。针对传统的高校行政管理模式越来越显现出的管理理念滞后、机构职能交叉、办事流程繁杂等问题，各试点着重对教育行政管理体制和学校行政管理制度进行了有益的探索，在普通高校行政管理模式的基础上摸索并逐步形成自己的独特经验，推动了高校体制机制创新和政府角色转型。
2. 推进高校课程改革和制度创新，为中外合作办学可持续发展打下良好的基础。凭借由政府通过资金支持和政策倾斜鼓励高校在办学理念、招生办法、教师聘任、培养模式等方面积极摸索和创新，给予先行先试的优惠，提升了各高校的国际化办学水平。
3. 积极探索“政府管、学校办、社会评”的新格局，初步形成“管办评”分离的运行框架。通过实施深入的监督管理体制改革，各试点单位积极探索“办学单位自我质量保证、教育行政部门依法审批、社会中介组织独立评价”相结合的质量保障体系，通过加强市场、行业协会、学术组织、社会第三方机构在办学质量评价中的作用，初步形成“以行业自律辅助政府宏观管理”的“管办评”分离新格局，保证了中外合作办学的质量和良性发展。
三、中外合作办学省级政府教育统筹试点存在的问题及分析
中外合作办学项目在近些年的发展中积累了许多宝贵的经验，逐步走上了高水平、示范性的发展轨道，与此同时，由于配套政策跟进滞后，缺乏相关的监管、保障和评估机制等，致使部分试点暴露出学科重复建设、区域发展不均衡、办学层次偏低等诸多问题。
1. 地方政府对学科布局缺少整体规划，导致专业结构分布不合理。在中外合作办学过程中，不同中外合作办学机构理应形成自身不同的办学目标，构建学科专业的多元化、多层次格局。然而，从我国目前中外合作办学的学科分布来看，现有的合作项目主要集中在金融、管理、语言、信息及工程技术等实用学科上，呈现出明显的“重文、工、管，轻农、医、法”的特征。这种现象既反映出当前的社会发展对此类人才的需求，也反映出中外合作办学的专业整体布局存在着趋利性和盲从性。虽然近年来部分学科低水平重复建设的问题基本得到控制，《条例》和《教育规划纲要》的政策实施效用得到良好发挥，但是专业分布过于集中的问题仍需尽快解决。根据上海市教委上报的上海市实施本科及以上学历教育中外合作办学项目的资料来看，目前上海举办最多的项目是工学，占28.12%；管理学(26.69%)和文学(24.91%)等办学成本低的专业在合作项目中占有较高比例，从一个侧面反映了成本因素的作用；最少的是农学(0.71%)和教育学(0.71%)，所占比例均在1%以下，且近年来从数量上仍未得到较快发展，较其他学科差距明显(见图2)。此外，在中外合作办学项目比重中，一些国家急需的新兴学科和政策要求的重要学科比例严重偏低，如国际法项目所占比例低于0.2%，远不能满足我国对外开放需要大批精通国际法律人才的新情况。从政策执行复杂性的向度来看，要解决这一问题，如果没有各级政府部门的整体把控和宏观引导，单凭市场主体单方面的作用往往难以解决。在当前，学科专业的低水平、重复性建设已成为制约中外合作办学工作深入推进的主要因素，办学主体在自由市场环境下的盲从性扎堆与趋利行为始终是中外合作办学保持健康持续发展的一大隐忧。
2. 教育行政部门多延续传统的高校管理模式，导致行政因素过度渗入。相对于传统的学校教育管理体系而言，中外合作办学具有特殊性。在与各级政府的关系上，它既不同于公立大学与政府之间的高度监管关系，又不同于民办高校与政府、市场的三方关系。审视我国政府在中外合作办学管理中的角色定位，主要存在两个突出问题：一是在中外合作办学的入口审批和日常监管上，缺乏专门的独立机构，以致中外合作办学的各项事务必须经过省市、中央各级层层上报、逐次审批，造成很多中外合作办学项目报批时间过长，损伤了中外合作办学双方的积极性。二是在对中外合作办学项目内部运行的管理上，往往延续计划经济时代的指令性管理模式，导致政府的行政因素过度渗入。例如，我国在对中外合作办学的招生和审批中多采用行政监控管理，这明显与中外合作办学的主体地位和由此产生的管理关系不相适应，影响了中外合作办学的可持续发展。
根据对课题组“中外高校合作办学试点改革模式调查问卷”的分析，对于受访者对当前政府在运行管理上所存在不足的看法，有23.5%的受访者认为，应减少政府对中外合作办学日常运行的指令性管理与不必要的行政干涉；有29.4%的受访者认为政府应通过简政放权下放权力，给予高校充分的办学自主权(见图3)。中外合作办学是一个复杂且具有高度权变性的教育形式，加之我国教育执行依靠行政体制、教育管理体制层级设置过多、缺乏跨部门合作、延伸性政策出台不够等种种问题，使得政府对中外合作办学的管理难度加大。中外合作办学教育主管部门应如何体现自身的职能定位，使管理体制与灵活的新办学形式相适应，并进一步理顺“组织权与管理权、结果导向与过程控制、绩效管理与目标引导”等基本关系，是政府在中外合作办学中所需思考的重要问题。
3. 教育主管部门多“重文件审批而轻后续管理”，质量监督与处罚机制跟进滞后。在审批期正确判断待引进教育资源的优异程度，在办学期间定期对合作办学质量进行监控评估是中外合作办学能够健康发展的重要保障。目前，我国中外合作办学层次多样，审批的项目千差万别，情况比较复杂，但各试点普遍存在三个问题：一是政府虽然十分重视对中外合作办学的审批与把关，但对于国外优质教育资源引进之后如何有效地利用和本土化，缺乏完善的配套机制，存在“重文件审批而轻后续管理”的现象。二是由于现阶段对中外合作办学的质量监督缺乏系统的评估体系和可操作化的程序，因而在目前国内的各类评估中，中外合作办学往往没有被纳入正式的高校质量评价体系。这样，中外合作办学就失去了传统教育管理中的质量监督机制，维持办学质量完全依赖于办学机构自身的职业素养和道德约束。三是政府行政部门监管的权力过于集中，对社会第三方监管力量的运用又存在不足，导致监管部门行政处罚的成本太大，由于缺乏足够的专业化监管人员，对违法办学、胡乱收费等现象未形成强有力的震慑力和约束力。
此次“中外高校合作办学试点改革模式调查问卷”显示，对于政府在办学质量监督评估方面的不足，有41.2%的受访者认为，主要原因是未形成有效的评价体系或组织；有29.4%的受访者把中外合作办学的诸多弊端归结于相关监管评估机制不到位（见图4）。随着中外合作办学规模的扩大和合作程度的不断加深，如何从专业设置、师资力量、教学环境乃至就业质量等方面对中外合作办学成果进行综合评价，迫切需要政府部门建立起“多主体、多维度、全过程、立体化”的监管体系与可操作的评估程序，否则中外合作办学中的非实质引进和低水平重复办学等现象就难以得到彻底解决。
四、中外合作办学省级政府教育统筹试点的对策建议
目前，我国中外合作办学仍然处于由粗放型向质量型转变的探索阶段，由于发展时间短，开放幅度大，我国的中外合作办学不可避免地存在着一些问题、出现了一些争议。对此，我们既要有清醒的认识，又要以发展的眼光思考中外合作办学的定位，做出积极主动的战略谋划和政策设计，推动中外合作办学规范、健康、有序发展。
1. 发挥政府宏观调控与引导作用，树立监管型、服务型政府角色。鉴于我国传统高度集中的管理体制所带来的办学效益不佳等问题，中外合作办学能否健康发展的关键在于政府在中外合作办学中充当何种角色。政府在对中外合作办学的管理上需转变传统的管理者观念，理顺自身与中外合作办学机构的关系，形成权责明确、统筹有力的教育管理体制，把高校从传统的多头管理、封闭办学、条块分割和政府管得过多的管理体制束缚中解放出来，“以细致健全的法律规范替代自上而下的行政指令，以多元参与的综合监管完善主体单一的行政管理，以系统的统筹运行机制改进层层审批的集权现状，从外部行政机制上确保中外合作办学的健康发展”。
教育部门作为管理者，应重点解决布局问题，在教育资源引进的入口环节为高校提供资质认证服务，进行质量把关。对于那些前期投资大、办学周期长但市场适应能力较弱的基础学科和新兴专业，国家应给予相应的政策优惠或进行必要的补贴。教育部门作为引导者，应着力支持一批起点高、合作基础好的试点项目先行先试，探索典型经验，通过择优扶持和典型示范打造一批高水平、示范性中外合作办学项目。当示范性项目建成后，国家对其他中外合作办学机构和项目的限制就可相应降低。也就是说，国家对中外合作办学的管理可以从直接干预转变为示范引领。
2. 加强社会监管力量的参与，构建有效的管理、监督、评估、执法和处罚机制。中外合作办学在我国的发展时间不长，由于每个中外合作办学项目的运作模式千差万别，情况复杂，因此在监管和评估上不应只靠政府的行政力量，而应充分发挥市场、行业协会、学术组织、社会各界等多元主体的积极性。对政府来说要放权，改变政府的教育管理职能，更多地运用政策、法律、财政、信息服务等手段，加强和改善宏观治理；对办学机构来说要用好权、管理好权，通过健全自主权有效行使自律机制，形成一套相互支撑、相互制约、运转协调的监管体制，确保放而不乱。真正形成“中央政府宏观调控、政策引导，地方政府服务监督、依法行政，市场主导资源优化配置，行业机构进行组织自律，学术组织负责质量监管，社会各界进行舆论监督，合作办学主办方依法自主办学”的高效运行体系。
其中，政府行政监管职能的有效发挥需依赖以下两点：一是监管要向审批前延伸，要及时改进和完善审批许可制度，设计科学合理的审批前监管程序，进一步统筹协调教育、法律、金融、财税、外事等部门，明确分工、责权相符，建立各职能部门的统筹协作与联动机制。二是监管要向审批后延伸，应加快建立中外合作办学的质量监督和认证制度。认证程序本身就是一个持续的监管程序，地方政府在加强审批监管、过程监管、信息披露等各方面措施的同时，应充分发挥社会监管力量的作用，真正做到全程、动态监管。此外，目前我国中外合作办学双方政府联合监管的机制尚未建立起来，下一步应着力拓展合作双方政府层面的交流渠道，建立中外政府合作监管的长效机制。
3. 实施“两条腿走路”战略，推动我国对外教育交流与合作向纵深方向发展。目前的中外合作办学项目基本上是以引进国外优质教育资源为主，由于《条例》对中外合作办学概念的限制，已经“走出去”的机构和项目难以纳入中外合作办学的范畴进行管理，这在一定程度上制约了该方面合作办学活动的开展。从世界各国历史经验看，后发国家的教育国际化大多要经历“教育模式移植、本土化探索、确立教育国际化战略及发展路径、‘国际本土化’及‘本土国际化’协调发展”四个阶段，而随着近年来《教育规划纲要》中所提及的“扩大教育对外开放”精神在相关政策中不断得到体现，我们有理由相信，在基本实现前两阶段任务后，政府肯定会进一步推动教育的“国际本土化”及“本土的国际化”，积极支持相应的国内优质教育资源走出去。
我国应积极借鉴中外合作办学的有益经验，尤其是教育输出国的经验，立足本国，把“盘活、整合国内优质高等教育资源”“走出去”作为中外合作办学下一阶段的重点任务。教育主管部门应突破中外合作办学原有的概念限制与认识界限，在适当的时候修订《条例》及其《实施办法》，把国内优质教育资源“走出去”纳入中外合作办学的理论视野和法律框架。应通过制定相关政策法规和认证对接机制，打通我国与其他国家在学分、学位、学历互认及质量认证制度上的接口，推动我国对外教育交流与合作的纵深发展，使中外合作办学在更高层次上实现优质教育资源的交流和互动。从一定意义上看，这也是中外合作举办教育的一个重要发展趋势。
陈丽萍，国家教育行政学院教授，北京 102617；朱玉成，《国家教育行政学院学报》责任编辑，北京 102617
（内容来源于：《中国高教研究》2015年第10期第16-21页）
