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教育部政策法规司司长孙霄兵:依法治教全面推进的十年

2012-10-21 17:07 作者: 中外合作办学教育网 来源: www.cfce.cn 浏览:
摘要:教育部政策法规司司长、法制办主任 孙霄兵依法治教全面推进的十年...

依法治教全面推进的十年

2012年10月19日  作者:孙霄兵  来源:人民教育

  编者按 党的十六大以来,中国教育稳步前进,教育事业呈现出科学发展的新局面。从本期开始,本刊特设立“迎接党的十八大·回眸与展望”栏目,全面回顾教育领域十六大以来取得的辉煌成就及对未来进行展望。 

  本期刊发的是教育部政策法规司司长、法制办主任孙霄兵同志和教师工作司司长许涛同志的文章,为我们总结了十年来教育法治和教师教育改革发展的重大进展。 

依法治教全面推进的十年

教育部政策法规司司长、法制办主任 孙霄兵

  党的十六大以来,按照党中央关于落实依法治国方略、加强社会主义民主法制建设、完善社会主义法律体系、建设法治政府、推进依法行政的精神和要求,教育系统不断加强教育法制建设,取得了丰硕成果。 

  一、教育法律法规体系进一步完善。 

  教育立法是依法治教的基础。党的十六大以来,教育立法工作进一步加强,立法水平不断提高,在许多领域取得了突破性进展,对保障、规范、指引教育事业的发展发挥了重大作用。 

  1.制定、修订了两部重要教育法律。 

  教育法律在中国教育法律体系中处于最高的地位,规定了国家基本教育制度,是教育行政法规、地方性教育法规和教育规章制定的前提和依据。目前,我国已经有8部教育法律。党的十六以来,教育法律的制定修订工作取得了重大成绩。 

  一是修订了《中华人民共和国义务教育法》。在全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的新形势下,根据我国义务教育改革与发展的形势与需要,对1986年《义务教育法》进行了全面修订。新修订的《义务教育法》取得了重大的突破。进一步强调了义务教育的公益性、免费性与强制性原则,明确了义务教育免收杂费的原则和实施步骤;按照构建社会主义和谐社会的要求,凸现均衡发展的原则,建立了一系列促进义务教育均衡发展的制度与机制;落实以人为本理念,突出了适龄儿童、少年受教育权利平等的原则,完善了对流动人口子女、残疾儿童等特殊群体接受义务教育权利的保障机制;明确了各级政府对义务教育的投入和管理职责,确立了以省级统筹为主体的义务教育经费保障机制和以县为主的义务教育管理体制;全面贯彻素质教育要求,突出强调了对义务教育的质量要求,健全、完善了提高学校办学水平的制度规范;对提高义务教育阶段教师的地位与待遇作了新的规定;对人民群众关注的“上学难、上学贵”等热点难点问题,有针对性地建立了预防、管理与监督机制。修订后的《义务教育法》,是党的十七大之前完成的重要立法任务,立法质量高、实施效果好、社会影响深远、示范效应强,在教育立法史上具有里程碑意义,对保障我国义务教育在新世纪适应全面建设小康社会的需要和进一步持续健康发展,具有重要的现实意义和深远的历史意义。 

  二是制定了《中华人民共和国民办教育促进法》。为了进一步促进、规范民办教育发展,2002年颁布了《民办教育促进法》。主要规定了民办教育的原则,民办学校的设立,学校的组织与活动,教师与受教育者,学校资产与财务管理,对民办学校的管理与监督、扶持与奖励,民办学校的变更与终止,以及法律责任等。《民办教育促进法》明确了民办教育属于公益性事业,确立了对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针,并规定民办学校与公办学校具有同等的法律地位,同时确立了其与资产相关的权利,对民办教育发展影响深远。 

  2.制定了3部重要的教育行政法规。 

  教育行政法规是为实施教育法和各单行法而制定的规范性文件。此外,凡属于较为具体的问题,教育法律未予规范的问题,都可由行政法规加以调整。教育行政法规在我国教育法律体系中的位阶仅次于教育法律。10年来,适应教育改革发展的新形势,制定了三部重要的教育行政法规。 

  一是制定《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》,它根据《民办教育促进法》的规定,对民办教育的举办者、民办学校的设立、民办学校的组织与活动、民办学校的资产与财务管理、扶持与奖励法律责任等作出进一步的详细规定。 

  二是制定《中华人民共和国中外合作办学条例》,主要针对我国加入世界贸易组织对教育开放的关于“商业存在”方面的承诺而作出的规定。条例总则对中外合作办学的主体、原则、范围和宏观管理等作出了规定,并规定了中外合作办学机构的设立、组织与管理、教育教学、资产与财务、变更与终止、法律责任等。 

  三是制定《校车安全管理条例》,针对当前我国学生上下学因校车管理职责不明确、管理缺位或不到位、校车不符合安全标准、校车超载现象突出等制度性和管理性问题,对校车的配置原则、使用者权利义务、设置许可等与校车安全直接相关的问题作了全面规定,进一步明确了政府及其有关部门的职责,强化了校车安全标准,完善了学生人身安全保障的法律制度体系。 

  3.制定了一系列教育部门规章。 

  根据《中华人民共和国立法法》的规定,教育部有权在职责范围内制定规章。制定规章是我国立法活动的重要组成部分。近年来,教育部根据教育法律法规和国务院的决定、命令等,加强教育立法工作,适应教育改革和发展的需要,制定了一批教育规章,进一步补充和完善了相关立法规定。 

  近五年来,教育部独立或者联合其他部委,共同制定了一系列教育部门规章,主要有《民办高等学校办学管理若干规定》、《独立学院设置与管理规定》、《中外合作办学条例实施办法》、《中小学幼儿园安全管理办法》、《高等学校消防安全管理规定》、《国家教育考试违规处理办法》、《高等学校信息公开办法》、《学校教职工代表大会规定》、《高等学校章程制定暂行办法》、《普通高等学校学生管理规定》、《普通高等学校辅导员队伍建设规定》、《实施教育行政许可若干规定》、《高等学校档案管理办法》等。2010年颁布了《教育部关于修改和废止部分规章的决定》,共废止4项规章;对12项规章中的相应条款作出了修改;2011年发布相关决定废止文件212件,宣布失效211件,共计423件。 

  十六大以来,各地方在十六大、十七大精神的指导下,依据教育法律法规,结合本地实际,制定了一系列地方性教育法规,进一步完善了地方教育法律体系。至此,由教育法律、教育行政法规、地方性教育法规(自治条例、单行条例)和政府规章共同构成的中国特色的教育法律体系基本形成,为依法治教奠定了法律和制度基础。 

  二、依法行政不断取得新进展。 

  按照国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强法治政府建设的意见》以及国务院办公厅发布的《关于推行行政执法责任制的若干意见》的要求,教育部先后下发了《关于全面推进依法行政工作的实施意见》等指导文件,推动教育领域依法行政取得新进展。 

  1.教育行政部门依法行政水平明显提高。 

  各级教育行政部门转变管理的观念、思路和方式、方法,更加善于利用法律手段管理教育事业,有力促进和保障了教育事业的改革与发展。 

  一是进一步增强了依法行政意识。法律的权威性逐步确立,法律在社会中受到前所未有的重视和尊重。过去的5年,各级政府及其相关部门对依法行政的重要性、必要性的认识明显提高,依法行政意识明显增强,有法不依、直接干涉学校的行为日益减少。 

  二是进一步健全了依法行政规则和程序。健全了规范性文件合法性审查制度,要求由法制工作机构根据法律规定提出审查意见。健全了信息公开制度,有效保障了公民和社会组织有效行使教育管理的知情权、参与权、监督权。很多地方探索建立了教育行政部门法制工作机构负责人列席部门办公会议和必要的专题会议制度,健全了决策程序。 

  三是进一步完善监督和救济途径。各级教育行政部门完善了行政执法责任制,健全并公开了行政许可的工作流程,接受社会和公众的监督。逐步建立并完善了学生申诉和教师申诉制度,健全了行政复议的受理与处理机制,在行政管理体制内形成了比较完善和畅通的权利救济渠道。 

  2.教育行政审批制度改革不断深化。 

  在国务院的统一部署下,自2002年以来,教育领域共取消和调整审批项目45项,取消和调整的项目占总数的54.9%。在新一轮行政审批制度改革中,教育部进一步加大力度,又有13项行政审批权将取消或者下放,推动教育行政管理从主要依靠行政手段,正在向主要依靠法律手段,综合运用经济、行政手段的方向转变,产生了重要的影响。 

  一是进一步调动了地方积极性。推动了中央与地方教育行政管理职责的合理界定,发挥了地方政府办学的积极性。如教育部下放了高等职业学校设置审批权等审批项目,改变了长期存在的中央承担过多的管理权的现象,大大地推动了地方政府办学积极性,对推进高等教育实现大众化产生了重要影响。 

  二是进一步理顺了学校与政府关系。比如教育部取消了“具有招收艺术特长生资格的高校的确定”、“高等学校在本科专业目录内设置、调整核定的学科门类范围内的本科专业审批”、“部分特殊专业及特殊需要的人员以外高等学校应届毕业生就业计划核准”等审批项目,进一步落实了高等学校的办学自主权。 

  三是进一步理顺了社会与学校关系。教育部取消和改变了一些审批项目,简化审批程序,如将民办学校发布招生简章和广告审批改为备案,将民办学校的登记时间减少为5个工作日等。各级教育行政部门主要运用法律、规划、政策指导和信息发布等方式管理民办教育,从而吸引社会资金投入到教育事业,形成公办学校与民办学校共同发展的格局。 

  四是进一步提高了教育对外开放水平。教育行政审批制度改革注意借鉴世界上教育发达国家的经验和做法,废止和取消了一批有关涉外教育审批项目。为吸引外国优质教育资源进入中国,推动国内高水平大学“走出去”,到境外办学,提供了有利的制度支持。 

  3.教育行政执法体制改革取得新进展。 

  随着教育改革的不断深入,大量传统公办学校之外的办学主体、教育活动不断出现,教育公共管理的范畴和领域不断扩大。为了更加有效地管理教育事业,积极探索了教育行政执法体制改革。 

  一是探索建立教育行政执法新体制。教育部积极推进教育行政执法体制改革试点,召开研讨会,交流经验,凝聚共识。各地教育部门规范了行政执法依据,明确了执法主体和职责,完善了执法程序和文书,提高了运用执法手段实施管理的水平与能力。 

  二是探索建立专门执法机构和队伍。上海市教委设立上海市教育督导事务中心(教育行政执法事务中心),以委托执法的方式,相对集中行使教育督导与行政执法权。浙江省义乌市教育局设立了专职教育行政执法工作机构——义乌市教育监察大队,有效开展了教育行政执法工作。 

  三是探索教育行政执法新形式。各地还通过推行相对集中行使行政执法权,建立联合执法机制等形式,提高执法效率,还有很多地方探索“柔性执法”模式,通过提供指导、服务等多种方式,实现人性化执法效果。 

  三、依法治校取得新成效。 

  10年来,教育部和地方各级教育行政部门大力推进依法治校工作,有关学校章程、教职工代表大会、信息公开、学生管理、教师权益保护等方面的规章、规范性文件不断健全,对转变各级各类学校的管理理念,提高学校依法决策、民主管理和监督的意识与水平,保障广大师生的合法权益等方面,产生了重要的推动作用。 

  1.依法治校理念全面普及。 

  各级教育行政部门以多种形式加强对学校依法治校工作的指导,重视和加强对学校校长和主要负责人的法制培训,显著提高了各级各类学校校长、教师的法律意识和对依法治校工作的认识。很多学校特别是高等学校,将依法治校列为学校的基本办学理念,提出了依法治校的工作目标,明确了工作的领导体制和工作机制。越来越多的学校认识到按照法律至上、保障权利、制约权力的原则,推行实行依法治校的重要性。依法治校工作在转变学校管理理念、办学思想方面效果显著。依法构建政府与学校之间、学校与社会之间以及学校内部的关系,使学校真正成为独立办学主体,实现依法自主发展和自我监督;依法完善学校内部治理结构、提高管理水平与效益,处理好学校内部日渐复杂的权利义务关系,实现管理的制度化、规范化和法治化;将依法治校作为学校推进人才培养模式改革、实施素质教育的重要方面,加强对青少年学生的公民意识教育,培养青少年树立社会主义法治理念,已经成为越来越多学校的共识。 

  2.依法治校工作机制逐步健全。 

  教育改革发展越来越深地延伸到学校内部,更加强调学校内部制度建设。教育部和各地教育部门积极推动各级各类学校逐步健全完善依法治校的体制机制。 

  一是大力推进学校章程建设。教育部在2011年发布《高等学校章程制定暂行办法》,指导、推动高校章程建设。绝大多数高校章程建设工作取得明显进展。大力推进以章程为核心的制度建设,成为了高等学校推进依法治校,深化内部体制改革的重要动力和有效载体。各地还重视和加强了对中小学章程建设的指导与要求,很多地方提出“一校一章程”的目标。 

  二是各类学校依法决策的机制进一步完善,民主管理制度不断健全。依法治校的组织机构在学校内部逐步得到健全。很多学校特别是高等学校成立了由书记或者校长担任组长的依法治校领导小组,建立了学校党委和校长统筹,各职能部门分工负责、全方位推进的工作机制。高等学校普遍设立了法律事务办公室,参与学校重要规范性文件制定和合法性审查、对学校的重大决策提出意见建议,健全完善了学校依法决策机制。按照教育部2011年发布的《学校教职工代表大会规定》,各学校加强教职工代表大会建设,完善民主监督制度。 

  三是校务信息公开机制普遍建立。多数学校建立健全了信息公开的机构、制度,落实了信息公开的具体措施,将保证教职工、学生、社会公众对学校重大事项、重要制度的知情权放在了重要位置,有些学校在面向师生提供管理或者服务的部门、机构,全面推进办事公开制度,公开办事依据、条件、要求、过程和结果,充分告知办事项目有关信息,并公开岗位职责、负责人信息、工作规范、监督渠道等内容,为师生和家长提供了优质、高效、便利的服务。 

  四是教师、学生权益保护机制逐步建立。教师职务评聘、继续教育、奖惩考核等方面相继建立了较为完善的制度规范,实现依法聘任教师,依法保障教师享有各项法定权利。很多学校依法建立健全校内纠纷解决机制,完善了争议解决机制,形成依法妥善、便捷地处理学校内部各种利益纠纷的工作机制。很多地方和学校健全了教师申诉制度,教育部根据各地的经验正在完善《教师申诉办法》,将进一步规范有关的程序与要求。绝大多数高等学校都建立健全了学生申诉的组织和工作机制,有的高等学校还建立了听证制度,允许学生聘请代理人,通过听证方式主张权利。很多地方还在中小学建立了类似的制度,按照法律规定,加强了对未成年学生合法权益的保护。 

  3.学校法制教育工作卓有成效。 

  在“五五”普法规划实施期间,各地教育部门、各级各类学校根据教育部的统一部署和要求,在教育系统领导干部、公务员、学校的广大教师员工以及青少年学生中开展了内容丰富、形式多样的法制宣传教育活动,取得了显著成效,形成了很多好的经验和做法。 

  一是普法工作的组织领导体制进一步健全,普法的保障机制逐步形成,学校普遍建立了普法领导和工作机构,在对学校法制宣传教育的检查、指导和支持方面,形成了有效的制度、措施。二是发挥课堂教学主渠道作用,青少年学生的社会主义法治理念逐步形成,法律素质不断提高。很多地方的学校还创造性地开展普法活动,利用校园法庭、法治实践等多种方式,使法制教育与学生的切身生活实践紧密结合。三是学校领导干部、广大教师的法律意识得到普遍提高。很多地方将相关的教育法律、法规知识列入学校领导干部、教师和有关工作人员的继续教育内容,建立学校领导干部学法机制,有效提高了学校校长、教师依法治校的意识和能力。四是不断创新普法形式,学校法制教育的效率和效果明显提高。针对青少年学生的年龄、认知特点,积极探索各种青少年喜闻乐见的普法形式和手段,有效提高了普法的亲和力和实效性。 

  最近,教育部制定了《依法治校——建设现代学校制度实施纲要》,已经过广泛征求意见,将于近期发布。《实施纲要》更加强调学校自主权,更加强调学校内部治理结构建设,更加强调师生权益保护,提出了一系列有针对性的措施,必将推动依法治校取得更大进展。



(责任编辑:CFCE.CN)
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