| 展望全球化背景下的中外合作办学 | ||
| 本报记者 刘微 |
中外合作办学在我国始于上世纪90年代。1995年1月，原国家教委颁布了《中外合作办学暂行条例》，成为我国第一个有关合作办学的全国性法规。随着我国加入WTO，并做出有关教育服务的承诺，我国教育开放程度日趋扩大。2003年3月，《中华人民共和国中外合作办学条例》正式颁布，进一步规范了中外合作办学活动。
我国目前对中外合作办学实行分级审批和管理，本科以上的学历教育机构和项目由教育部审批，专科和非学历高等教育及以下的办学机构则由省市政府和教育行政部门审批。
据教育部教育涉外监管信息网公布的数据，截止到2004年6月30日，授予国外学位(香港学位)的高等教育合作办学在办项目达165个。近年来，中外合作办学在我国发展迅速，按照教育部2004年《关于做好中外合作办学机构和项目复核工作的通知》精神，各地正在对中外合作办学的机构与项目进行复核工作。据有关人士提供的数据，目前全国中外合作办学机构和项目已达1300个左右。
经济全球化和信息技术革命背景下的国际潮流
实际上，教育国际合作和跨境教育的发展经历了不同的阶段。上海市教委副主任张民选教授认为，最早可追溯到二战结束后联合国教科文组织的建立，1946年美国率先通过旨在促进国际教育发展的“富布莱特法案”。1950-1970年代初，发达国家通过向其他国家提供大量“国际教育援助”，努力扩大政治影响。到1970年代末至1990年代初，国际教育则成为许多国家克服经济和财政危机的措施，招收外国留学生成为克服高等教育机构财政困难的重大举措。如英国1980年在砍去20%高教经费的同时，宣布英国大学和高教机构向外国学生收取五倍于本国学生的学费。
1995年至今，是国际教育服务贸易和跨境教育的时代。1994年出现了两份简单而影响巨大的报告：一是澳大利亚贸易委员会发表了题为《智力出口》(Intelligent Export)的报告，指出高等院校的教育和开发活动已成为除电脑工业以外，澳大利亚发展最快、占份额最大的“出口产业”(exportindustry)。二是加拿大工业联合会的报告《教育与培训服务》指出：1994年加拿大已有外国留学生35451人，1991年教育产业为加拿大带来了26.4亿收入。与此同时，WTO乌拉圭谈判的结果产生了《服务贸易总协定》(GATS)，该协定将教育界定为12个服务贸易领域的第五个领域，同时又将教育领域分为5个分领域，即初等教育、中等教育、高等教育、成人教育和其他教育。其中，教育服务贸易主要涉及“跨境交付”、“境外消费”、“商业存在”和“自然人流动”等四种基本方式。
2002-2004年，经济合作与发展组织、世界银行及联合国教科文等国际组织与美国、挪威、澳大利亚合作分别召开了三届“教育服务贸易国际论坛”，“国际教育服务贸易”盛行一时，“跨境教育”(cross-bordereducation)逐渐成为国际认同度较高的新概念(但我国政府文件中至今尚未使用“跨境教育”的概念)。
正是在这种全球化、市场化的趋势下，高等教育已经发生了巨大变化，教育可以跨越国家提供服务，教育服务可以买卖。有人说，以合作办学为特征的国际化已成为当代高等教育的一个发展趋势，国际教育合作甚至被认为是高等教育的第四项职能。关注这种教育国际化、教育跨境流动的趋势，对我们如何重新思考什么是高等教育、什么是21世纪的教育意义重大。
加入WTO对我国教育对外开放政策的制定及其走向的影响
我国在中外合作办学领域已探索了十几年，正如国家教育发展研究中心主任张力所指出，实际上，我们在讨论中外合作办学时已发生了非常深刻的变化。
加入WTO前，我国的教育对外开放可能是自主决定的、有限的、单边或双边的开放，而现在则变成了全面的、多边的、互动的、有国际法律约束的开放。换言之，由于签订了教育服务贸易减让表，我国合作办学方面的政府行为是可预见的，以前则是不可预见的。而这种可预见性，在2003年颁布的《中外合作办学条例》中得到很好的体现。
据服务贸易总协定第13条规定，除各国政府彻底资助的教学活动之外，凡收取学费、带有商业性质的教学活动均属于教育服务贸易范畴。各国可以根据自身需要选择进入和开放的服务领域，而一旦正式签署服务贸易总协议，就必须履行承诺的内容。
据了解，截至2002年，在143个WTO成员国中，只有包括中国在内的40个国家签订了教育服务贸易减让表，不同程度地承诺对教育服务贸易的开放。
因为教育关系到维护国家主权、民族文化继承等问题，许多国家由于经济条件和教育水平的落后，以及出于保护本民族教育服务业的需要，对开放其教育市场态度相当慎重。在已经承诺教育服务贸易开放的国家中，最积极的是发达国家，包括美国、欧盟、澳大利亚、新西兰等，承诺开放力度很大。这些国家往往是制订服务贸易规则的主导国家，如美、英、法、德等10个主要教育服务提供国，近年来每年招收海外留学生总数已超过150万人，主要来自中国、印度和亚非发展中国家。发达国家原有教育水平高，在国际上具有较强的竞争力，加之其国内人口出生率下降，教育资源尤其是高等教育资源过剩，因此积极开放其高等教育市场，同时也希望其他国家开放，以便输出其教育产业。
教育服务的四种形式包括：跨境交付(Cross-borderSupply)主要是提供远程教育课程与教育培训服务；境外消费(Consumption Abroad)指一国公民到另一国去留学进修和接受外国留学生；商业存在(Commercial Presence)指一方国家的教育机构到另一国去开设学校和教育机构，从事教育培训等活动；自然人流动(Presenceof Natural Persons)指教师或专家通过自然人的方式到另一国去应聘。
中外合作办学即属于“商业存在”服务范畴。我国2001年签订了教育服务贸易协议，但国家规定的义务教育和特殊教育领域(如军事、警察、政治和党校等教育)不包括在教育服务之中；另外，我国允许中外合作办学，不允许独资办学。
作为世界贸易组织的正式成员，我国正在逐步扩大教育领域的对外开放，越来越多的外国教育机构进入中国开展各种形式的教育服务活动，同时，我国也在充分利用WTO的规则和我们享有的权利，积极促进教育服务贸易的发展。
正如有专家指出，我们并不否认在合作办学中有“不出国的留学”，留住大批出国留学生带出的资源之考虑，但面对教育国际化的大趋势和潮流，各国都在迅速做出反应，我们也必须提交出自己的答卷。
通过引进优质教育资源提高自己
伴随着对外开放的加快，国内需求的旺盛，我国人口结构和教育结构都在不断地变化。现在讨论中外合作办学，已不仅仅是出于经费或试图把出国留学带走的资源留在国内等考虑，许多专家学者更关注的是高校的能力建设、体制示范、新观念和新思路引进等问题。这与我国教育对外开放的宏观战略是联系在一起的。
引进优质教育资源，是中外合作办学中的一个最核心的问题，也是众多专家学者关注的焦点之一。他们指出，中外合作办学的主要目的就在于能力建设，即促进国家、教育机构的教育培养能力(数量、质量)提升以及学生个人能力的提升。然而，我国合作办学的机构与项目在不断增多，真正引入的优质资源却很有限。另外，在引进的内容和专业方向上也存在误区，目前合作办学的专业中，工商管理和外语类占到55%。
中外合作办学为何遭遇引进优质教育资源的困惑？张力认为，这与许多发达国家的本土积极性有关，他们并不把合作办学放在优先位置，而最感兴趣的是吸引中国留学生过去读书，赚取巨额学费及其他附加的消费。
教育部社政司副司长袁振国介绍，美国国会2004年年底提交了一份关于加强美国高等教育与国际交换的提案，批评了美国近年来在国际交换、学者培养方面的弱化倾向，提出并强调了美国加强国际合作交流的三个主要目标：第一是加强美国高等教育对世界的领导；第二是扩大美国价值观对全世界的影响；第三是网罗世界各国的精英人才。这对我们是一个非常明显、非常强烈的提醒：在国际合作交流中，确实存在着政治的和学术的推销，存在着抢占教育市场，存在着猎取人才的强烈动机。
袁振国指出，在国际教育合作与交流中，我们要坚持请进来与走出去相结合的战略，其关键是提高我们的核心竞争力，强化自己的民族特色。坚持以我为主，既要适应社会发展趋势，在我们所承诺的WTO法规下工作，又不能放弃自己的原则和利益。他认为，文化是一个国家的综合竞争力。在意识形态斗争尖锐复杂，各种思想、思潮相互激荡的形势下，在文化交流中，强化文化安全的概念尤为重要。
上海市教委国际交流处处长江彦桥认为，在合作办学中，学校首先要考虑的是通过合作办学自身有什么提高。但一些学校无实质性引进国外教育资源，偏好于搞双校园模式，而不重视自身的提高，甚至把自己降格为一种中介。
南京师范大学教科院张乐天教授认为，优质教育资源本身的有限性会导致引进的困难；而由于我们对外方教育资源难以进行全面的考察与深入了解，信息不对称，引进的教育资源鱼目混珠，良莠不齐；也有一些寻求与外方合作的教育和培训机构出于急功近利的目的，也很难引进优质教育资源；我国现行的教育政策法规仍在一定程度或层面上表现出对引进优质教育资源的制约。
专家们指出，引进的教育资源应该能够在我国被消化，并能提高我们的能力，而不能仅从经济利益出发。优质教育资源是多样化多层次的，并非只有名牌大学才是优质资源，不同层面需要不同的优质资源。因此，在中外合作办学中引进优质教育资源，应该建立良好的资格认证制度和质量认证制度；切实加强高等职业技术院校发展的中外合作；特别应该强调在引进优质课程资源的同时，注意引进优质教育管理资源，学习国外先进的教育教学方法和严谨治学治教的科学精神；继续推进教育政策创新，不断为中外合作办学营造更好的政策环境。
中外合作办学政策法规的现状及发展方向
近年来，我国有关中外合作办学的法律法规正在逐步健全，2003年《中外合作办学条例》颁布后，2004年更是合作办学法规行政规章的完善年。从8月至12月短短四个月间，教育部出台了包括《中外合作办学条例实施办法》在内的6项行政规章。这也是我国中外合作办学政策的集中体现。有专家认为，这些政策的着眼点就在于增加教育资源、引进优质教育资源；底线在于保护国家和公共利益，兑现国家承诺。在研讨中，与会专家对相关政策有不同的解读，有质疑，更有积极的建议。
中外合作办学可否赢利
上海浦东新区社会发展局局长尹后庆认为，在我国目前中外合作办学的相关政策中，认定教育机构是公益性的，但同时又允许其合理赢利，这是相互矛盾的。世界其他国家都不存在这样的问题。而对中外合作办学者来说，现在既无法认定其公益性，也无法区分拿多少回报是公益性的，多少回报是赢利性的。
对此，国家教育发展研究中心主任张力用了一个形象的比喻：我们目前处于一个过渡阶段，先放水养鱼，把鱼养肥后再考虑是否刮鳞。所以，无论是民办教育还是中外合作办学，首先要它办起来。如果中外合作办学能把大批出国留学生的学费及其他费用留在国内，就是一个巨大的市场。先让外方赚一点钱回去，这是一个过渡性的措施，十年二十年以后再规范也不迟。这不是法律的弹性问题，而是逐渐让它长大再重新洗牌的过程。
据张力介绍，2004年6月教育部发布的《中外合作办学条例实施办法》与《中外合作办学条例》关于赢利性限制和合理回报问题的表述有所不同。《条例》中并未就中外合作办学可否赢利，是否可以取得合理回报做出规定。但其39条中规定，合作办学收取的费用应主要用于教育教学活动和改善办学条件。这是非常松的法律条款，有一定的弹性。《实施办法》又规定，任何中外合作办学机构不得从事赢利性的教育活动，确定它是公益性事业。同时在29条中又允许有合理回报，其回报方式比照《民办教育法》来实行。2003年生效的《民办教育法》在确认教育公益性属性的基础上，允许办学者可以取得合理回报。这是我国对国际非盈利性组织通则的重大变通。在给予中外合作办学等同于民办教育可取得合理回报这个待遇上，我国也是世界上独一无二的，意义非同小可。而且，在中外合作办学条例和实施办法中都没有规定外方控股所有权的多少。
合作办学政策及监督管理有待完善
有专家认为，《中外合作办学条例》的核心内容在于：引进国外优质教育资源；依法审批、监督管理中外合作办学机构；依法保护办学者、受教育者和教师的合法权益。但在具体实施中仍存在许多问题。
违规办学——具体表现为超越许可范围办学，违规授予国外学位；非法办学，或未经批准即开展中外合作办学活动；
办学质量不高——无实质性引进国外教育资源，一些中方学校偏好双校园模式；外教请不来，来了集中在几周内授课，教材问题、语言问题等；有关各方缺乏必要的监督管理和检查；
消费者合法权益得不到充分保护——个别项目收费过高，承诺事项不能兑现。个别办学机构关闭时，学生得不到必要的补偿。
上海市教委国际交流处处长江彦桥分析其原因有几方面：政策不完善，表现为政策执行主体问题，如多头管理，教育行政管理部门对非学历中外合作办学机构的管理职责不明；内容不完善，未规定财务基本账户，无学生收费保证制度；政策资源投入不足；少数政策执行者与政策事项有直接或间接的利益关系；缺乏对政策执行的有力监督，缺乏必要的质量保证措施。
建立中外合作办学质量认证体系问题，得到专家们的广泛关注。华东师大谢安邦教授认为，文凭的认可与转换以及质量保证和鉴定等，是国际合作办学所面临的共同问题。对高等教育的输入国而言，解决跨国办学质量问题的策略，要从构建法律框架来规范办学活动，过渡到通过认证方式将其纳入国家高等教育质量保障体系中，使之制度化。
上海市教委副主任张民选认为，未来中外合作办学政策发展的方向应该是：
——加强行政能力建设，从“重审批，轻治理”，到审批与治理并重。
——从重机构数量增长，到同时促进质量提升、合作层次提高相并重；从强调保障本科及以上学历教育质量，到同时重视专科及非学历教育的质量。
——从重视自上而下、一次性、强制性、评优性的政府评估，到提倡自下而上、过程性、螺旋性、基准性的社会认证；从中外合作办学机构和项目评估，到建立符合国际规范、具有中国内涵的认证评估标准，以便评估认证考试机构和认证评估机构的资质，防止美国标准称霸世界，防止“评估认证作坊”在我国产生不良影响。
——从重视国家主权和政治安全，到同时关注国家和学生的教育权益和经济利益；健全法规系统，做好合作办学机构和项目的财政管理。
——从招收中国学生为主，到同时招收外国留学生；从在中国办学扩展到去海外办学。
——从政府被动应对“问题”，到做好发展规划和法规建设，保障中外合作办学和我国的教育对外开放事业真正沿着“扩大开放、规范办学、依法管理、促进发展”的方向前进。
链接：中外合作办学的基本状况
以2002年年底的数据为参照，共712个项目：
集中在经济、文化较发达的东部沿海省市，上海(111)、北京(108)、山东(78)、江苏(61)、辽宁(34)、浙江(33)、天津(31)、陕西(29)、广东(27)、湖北(23)；
外方合作方主要来自于经济发达、科技及教育先进的国家和地区，美国(154)、澳大利亚(146)、加拿大(74)、日本(58)、香港(56)、新加坡(46)、英国(40)；
办学层次以高等教育为主，包括：专科、本科、研究生；
逐渐从非学历走向学历；
专业分布：工商管理类占36%，外语类19%，信息技术类13%，经济学类10%，艺术类5%。
中外合作办学中的跨境教育提供方式包括：
协议项目方式，主要内容为：学分认可，分段授证，自愿出国。可以引进一定的教育资源，有一定的教育质量监控，主要是教育项目和人员的流动。
双校园方式，主要内容为：学分转移，外国学校颁证，强制性出国。但是引进资源较少，教育质量监控不够，主要是学生的流动。
双证书方式，主要内容为：学分互认，分别颁证，无需出国。引进教育资源较多，教育质量监控严格，主要是教育项目和教师的流动。
特许经营方式，主要内容为：主要在培训市场，参照中外合作办学的办法进行申报和管理。(有关数据由上海大学悉尼工商学院常务副院长龚思怡提供)
【链接】中外合作办学个案一
2002年11月，经教育部批准，华东师范大学与法国高师集团(包括巴黎高师、加香高师、里昂高师、文学与人文科学高师)正式启动了合作办学项目，双方在数学、物理、化学、欧洲研究(国际关系、社会学、历史学、哲学、经济学)和生命科学等领域开始联合培养研究生。
联合培养研究生的生源来自华东师大修完一年级课程的硕士研究生。参加联合培养项目的学生，除了需要完成他们所在专业本身的培养计划之外，还要在其主修学科里学习4门由法方教授来校讲授的课程。
联合培养研究生班学生经过两年的学习后，由中法双方进行考核，从中遴选三分之一学生成为双方联合培养的博士生。这些学生将同时在华东师大和法国高师的大学注册。学生在三年中有两年在法国学习，一年在中国学习。其博士论文由双方导师共同指导，论文可以用法文或英文撰写，由双方导师共同参与论文答辩，通过论文答辩的学生将同时获得两所大学的博士学位。
据华东师大研究生院副院长由文辉教授介绍，目前，双方已招收了三届共计72名研究生，并先后有两批25名博士生正在法国学习，第一届中法联合培养的博士将于2007年毕业。双方教授以人才培养为桥梁，建立了密切的科研合作渠道，开展了深度的科研合作。双方于2004年6月在华东师大组建了联合研究生院，作为双方合作办学的专门机构。
【链接】中外合作办学个案二
吉林大学-莱姆顿学院，是吉林大学与加拿大莱姆顿应用技术学院、美国的诺斯伍德大学等四所外方高校共同举办的中外合作办学机构，2000年由教育部批准创建，可授予国外学士学位。
莱姆顿学院一直以为中国培养人才为目标，以科学的办学理念指导实践，强调培养人才的特色，强调从打造品牌的高度，严格管理，抓好学风、考风和校风建设，保证教学质量。
学院目前设有通讯工程、计算机技术及应用、商业管理、计算机信息管理、酒店与旅游管理等五个专业，拥有30余名外方派来的专业教师。生源为参加全国统一高考达到“三本”线的学生，注册为外方合作院校的在籍学生。一、二年级采用双语教学，三、四年级为全英语教学。采用外方提供的教学计划、教学大纲和原版教材授课。
学院实行非常灵活的办学机制，为学生提供了多种选择的机会。学生即使一天不出国，仍可在国内完成全部学业，获得境外合作院校的文凭。其文凭授予可分为两段，读满三年为专科，四年为本科。在学期间愿意出国留学的学生，学院可按一定的程序协助其办理到外方合作院校继续学习，异地转修过程中不丢失已获得的学分。获得境外本科文凭的学生，可直接参加攻读加拿大硕士研究生的遴选。
据院长李树家介绍，目前莱姆顿学院有在校生1000人左右。截止到2004年9月，已有632人获得高等专科毕业文凭，有159人获得学士学位，有30多名本科毕业生直接被国外高校录取为硕士研究生，并有200多名学生转至外方合作院校学习。
《中国教育报》2006年2月5日第3版(责任编辑：CFCE.CN)
