中外合作办学政策发展分析
吴 坚
一、中外合作办学政策产生背景：中外合作办学是中国改革开放在教育领域内出现的新生事物，从20世纪80年代初出现，至今已走过近30年的历史，成为中国教育国际合作与交流的重要形式之一，与公立学校、民办学校共同组成了我国高等教育的新格局。尤其是在我国加入WTO以后，对于满足人民丰富多样化的教育需求、促进我国高等教育走向世界等方面产生了深远的影响。1.国际背景。经济全球化使知识社会的特征越来越明显，各国通过教育国际化提高本国高等教育在国际范围内的竞争力，争夺全球范围内的人、财、物资源。跨国合作办学是许多国家拓展全球教育市场的新动向。发达国家借此解决教育资源的过剩和增加新的收入来源，同时宣传其教育理念、文化和价值观；发展中国家则通过跨国合作办学来借鉴发达国家办学经验，促进本国高等教育发展。2.国内背景。1983年邓小平同志提出“教育要面向现代化、面向世界、面向未来”，为教育国际化奠定了思想基础。改革开放以后，从中外合作办学出现和快速发展再到政府对中外合作办学的认可和政策引导，是由我国的现实需求和实践发展所决定的。一方面，我国经济发展使公众对教育的需求不断增长，这与我国高等教育资源的不足形成强烈对比，国外高等教育机构趁势进入我国教育领域开展合作办学，正是迎合了公众的教育需要，缓解我国教育资源不足带来的矛盾；另一方面，面对与世界接轨的压力，我国急需引进和吸取国际先进的教育机制、教育观念和优质资源，以尽快提高高等教育水平和质量，提升我国高等教育的竞争力；此外，我国2001年入世成功，承诺允许与外国合作办学，兑现对WTO的承诺，就要面对大量涌入的外国教育机构及其所带来的问题，需要适当的政策法规加以规范引导以符合我国利益。
二、中外合作办学政策演进及分析：1.中外合作办学政策的演进。（1）中外合作办学政策框架形成（改革开放后到1995年）。（2）中外合作办学政策的出台（1995年到2003年）。（3）中外合作办学政策法制化阶段（2003年至今）。2.中外合作办学政策演进的分析。从中外合作办学政策的演进来看，政府对中外合作办的态度由谨慎防御转为积极引导，政策合法性程度不断提高，政策内容不断细化、具体化，可操作性增强，一些价值性问题也取得突破。首先，在合作办学初期，我国的防御意识强，政府的政策和宣传表现谨慎，政府态度的积极性转变为中外合作办学提供了较为宽松的政策环境和迅速发展的契机。其次，中外合作办学政策的合法性程度也不断提高。再次，中外合作办学政策在内容方面越来越细化、具体化、可操作化。最后，政策中一些价值性问题得到突破。第一个是合理回报的问题，从中外合作办学之初，“营利”问题就备受争议，处于教育公益性的考虑，《暂行规定》明确规定中外合作办学不得以营利为目的。第二个是教育公平问题，“国家鼓励在中国西部地区、边远贫困地区开展中外合作办学”的规定，表明国家将教育公平纳入中外合作办学政策的内容中。
三、中外合作办学政策的执行及其分析：1.中外合作办学政策失真的情况。（1）未能引进优质资源。外方学校为新设立机构，本身缺乏办学经验，中方学校偏好双校园模式，如2＋2模式等，在国内学习期间几乎没有引进课程，或者是有些大学热衷于开设预科班，为国外大学生提供生源。还有的专业课程国内已经处于领先却为了披上洋装而去合作。整体情况也是中外合作办学专业分布过于杂乱，低水平重复比较严重，学科门类布局、结构不平衡，合作对象不对等等。（2）非法办学。常见的情况有申请举办非学历教育项目，获批后却举办学历教育；批准试办一期，未获批就继续办多期。不少学历教育项目，未经批准颁发国外学历文凭。还有少数社会力量办学机构为批准举办中外合作办学来收取高额学费。（3）消费者合法权益得不到保障。常见的情况是，协议中承诺的国外教育机构的教师来不了，或者集中在几周内授课，学生难以消化吸收；国外教育机构所颁发的学历文凭未获得其国内教育行政部门的认可，或与其国内不一致，含金量不高等办学质量不高的情况。还有一些项目收费过高，承诺事项不能兑现，个别办学机构关闭时，学生得不到必要补偿等。2.中外合作办学政策失真的原因。政策失真无外乎两个原因，一是政策本身的缺陷，二是政策执行中的问题。在中外合作办学政策的失真情况中，这两方面的原因都比较突出。政策本身缺陷方面，首先，中外合作办学政策表述笼统，可操作性不强，如对“优质教育资源”的标准没有规定等；其次，政策不够系统、完善，如保护学生合法权益方面有提出“中外合作办学项目的收费，应以每学期为一个结算周期，不得跨学期收费”，但按照国际做法，还需要有学生收费风险保证制度方面的政策，才可能完全保护学生的权益。政策执行中的问题尤为严重，一是执行主体的问题，管理主体不明确，政府机构之间职能交叉甚至抵触，部门协商不足，使得中外合作办学存在既没有直接上级主管部门，又存在众多商机主管部门的客观困境。二是政策执行的监督不到位。三是投入资源不够。四是宣传不够。
四、对中外合作办学政策的建议：中外合作办学从20世纪80年代发展至今，已经由“高等教育的边缘”成为“我国高等教育的重要组成部分”。其政策发展经历了三个阶段，内容不断完善，合法性不断增强，政府的政策态度也越来越积极，政策发展成果值得肯定，但是政策本身和政策执行中的问题也不容忽视。整体而言，中外合作办学政策甚为薄弱。特提出健全政策的五点建议：1.加大宣传力度。一方面，相关机构在新政策出台后或新问题出现时应及时进行政策解读，以便执行者更容易理解政策；另一方面，通过媒体的巨大影响力广泛宣传政策，奠定政策有效实施的舆论基础。2.对政策中的模糊概念加以解释，订立标准。对政策中模糊的概念加以解释，订立标准。比如“优质资源”“、合理回报”、“外国教育机构”等等。3.完善配套的政策法规。中外合作办学政策中的“参照相关法规”或“国务院有关部门制订”，很多表述实际上是真空，应尽快制定配套的法规对这些情况加以规定。4.投入相应资源支持政策实施。中外合作办学政策的有效执行需要资源保证，国家须投入一定经费支持中外合作办学，投入足够的人力资源保证政策执行，还须建立一个透明的信息平台，使得上下沟通，信息顺畅，政策执行能掌握足够的信息资源。5.成立专门的中外合作办学机构或部门。中外合作办学政策虽然属于教育政策，但涉及的部门较多，不同于普通教育政策，可以成立一个诸如“中外合作办学工作小组”的专门机构，用以协调各行政部门，商定涉及多部门的政策实施细则，制定详细的政策执行方案，监督政策执行。
（摘自《湖南师范大学教育科学学报》2010年第7期）
