中外合作办学政策失真的批判性分析
陆小兵 王文军
一、 中外合作办学政策的历史演变及政策失真的现状： 1．中外合作办学政策的历史演变。针对中外合作办学这一新生事物， 国家先后出台了一系列相关的政策和具体实施办法，目的是对其进行有效的指导、 监督和管理。 1984年9 月 《亚太地区高等教育相互承认学历、 学位和文凭公约》 的签署标志着我国与其他国家学分、 学历、 证书和学位互认有了政策的依据。自《中华人民共和国中外合作办学条例》 和 《〈中华人民共和国中外合作办学条例〉 实施办法》以及教育部之后又相继出台一系列文件至今是中外合作办学政策的调整和充实阶段[2]， 相关政策起到进一步维护中外合作办学秩序、 促进其良性发展的作用。 特别是去年颁布的 《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010-2020 年）》 提出办好一批示范性中外合作办学学校和项目，正体现了中外合作办学方面政策的持续性，是中外合作办学实现可持续发展的指向标。2．中外合作办学政策失真之现状。在近20 年的发展过程中，中外合作办学事业取得了长足的发展，但中外合作办学还面临诸多挑战，政策失真已是不争事实， 政策失真有四种表现：“你有政策， 我有对策” ——替换性执行； “曲解政策，为我所用” ——选择性执行； “软拖硬抗， 拒不顺从” ——象征性执行； 搞 “土政策”——附加性执行。
二、 政策失真原因的批判分析：首先是通过对政策失真的原因进行客观分析， 区分不可避免和可以避免两类原因，其中可以避免的原因中，有部分并不是人为而造成的，而部分确是执行者有意所为。针对因有意所为而造成的政策失真，当用批判的思维来反思其真正来源。不可避免的原因：当前我国国内对教育的实际投入不足，教育客观实际水平偏低，国家行政管理体制条块分割，常常政出多门，民众渴求子女能享有高质量的教育，而国外在教育国际化的背景下，为了解决自身经济危机的不利影响，大力向中国倾销其“教育产品”，这些使得因中外合作办学政策自身缺陷（如办学定位偏低、定义机械、目标较笼统、覆盖面窄等）以及政策执行资源不足等造成政策失真的原因成为中外合作办学政策的设计和决策者（至少是在教育部门）无法克服和不可避免的原因。
可以避免的原因：可分为非人为的和有意所为的两种：第一， 非人为的。 我国目前是采用科层管理条块分割体制，教育政策由各级执行机构及各个部门负责执行，使得中外合作办学政策在具体实施过程中，组织机构层级多与幅度宽的现象客观存在，而使信息传达不畅，基层信息过时。第二， 有意所为的。中外合作办学政策执行过程中造成政策失真的人为因素，主要在于执行者对国外教育认识的问题和对手中权力的利用。执行者对国外教育认识的问题，部分中下级政府或教育主管行政人员对新形势下中外合作办学对我国引进国外优质教育资源，提升我国整体教育水平，实现教育强国战略等重要意义认识不足，用老眼光看待新生事物，把中外合作办学看作“洪水猛兽”，对政策采取消极或抵触态度，即使觉得中外合作办学政策具有权威性，在实际执行中也是缺乏创新、变革思想，继续沿用旧的思路旧的做法，来应付教育国际化新形势下的中外合作办学的新问题。
利益冲突问题。首先反映国家利益的不一致，中国举办中外合作办学主要是为了引进国外优质教育资源，促进我国教育事业的发展，坚持教育事业的公益性原则，办学者适当的经济回报处于次要的地位，主要遵循价值理性的原则追求其社会效益；而外国，将教育作为一种产品进行输出，实行“隐性教育倾销”，推崇工具理性，这样中外跨境合作办学利益目标产生了巨大的偏差，在执行过程中形成很大的冲突。其次，各级各类学校通常身兼政策执行者和目标群体双重角色，他们经常处于权衡整体利益和局部利益，国家利益、集体利益和个体利益的矛盾之中。监督不力问题。在目前的教育行政体制之下，各级政府教育行政主管部门在资源不足前提下，很难对全部的中外合作办学活动进行全程有效地监督和管理。不堪重负， 早已是预料之中的事情。
三、 政策失真及重构的实现途径： 1．加强沟通，协调各利益相关者的关系。中外合作办学利益相关者除了作为国家教育政策的制定和决策者的中外国家政府层面的教育主管部门之外， 还应包括办学的主体 （中方办学方和外方办学方） 和学生。在中外合作办学政策的研究、决策和执行过程中， 应始终将学生群体放在首要位置， 牢固树立 “一切为了学生， 为了学生的一切”基本思想，把培养人才放在应有的战略高度。2．“上”“下”结合，实现扁平化管理、民主协商的政策制定执行的新格局。由于中国集权制教育管理方式的影响，加之公众立场表达渠道不畅，教育政策的研究者试图用一种“客观的” 眼光，来考察教育政策问题，他们秉承实证论假设传统，推崇一种由外而内或由上而下的政策设计观，或是扮演“中立者”角色，或是用决策者和研究者的立场来取代公众立场，从而不利于凸显公众立场，维护他们的应有利益。
（摘自《国家教育行政学院学报》2011年第12期）
